Open Geo Data for Government - legal issues

前言

本頁面紀錄台灣政府在開放地理/地圖資訊方面，可能存在的法規相關問題。這些法規相關問題的整理源自於2014/07/27蔡玉玲政委、國發會國土處與台灣開放地理資訊社群成員的會議，會中建議社群可以提出相關的法規限制，讓蔡政委可以有具體方向來進行政府單位內部的協調，解除這些法規限制。會議記錄與相關討論請見：

Open Geo Data for Government: 7/27 OSM第一次會議【會議紀錄】（初稿）

就法律基礎上，多數的公務單位認為目前推動Open Data，直接面臨到規費法的限制，因規費法的立法架構，律定國家行政機關就特定人申請服務之行政規費與使用規費應予以收取，例外的狀況下，才得以不進行收取；此與Open Data以無償提供為原則似乎有所扞格。但實際上，規費法第7條與第8條明定：「為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費；交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費。」其規範效果發動的前提乃是針對特定對象之服務，設以Open Data原則在資料的提供上是：不限制使用對象、不限制使用地域、不限制使用目的，並可日後自由傳散與加值改用。則規費法自始不該適用在Open Data的推動與運作領域裡，因前者-規費收取的發動前提是針對特定對象，後者Open Data推廣的範圍在於對不特定對象予以資訊、資料上的輔裨，以提升政府施政透明度及促進產業革新性，二者實質上不該混為一談。

但若必須在現行規費法的架構下，發展Open Data的推動與運作，則亦應有細部作法的檢討與因應方式，分析如下：

總覽說明

一、與國際「開放定義(Open Definition)」不相符。

目前政府地理/地圖資料的釋出利用方式為「收費申請」、「管制利用」，因此無論是在申請階段或利用階段，資料申請人皆受到限制，無法自由取得、自由利用政府地理/地圖資料，這樣的成果利用方式與國際開放資料的定義不相符。
關於開放資料的說明闡釋請見7/27會議紀錄中「Open Geo Data for Government: 一、上層政策policy」一節內容。

二、與當前政府政策不相符

行政院研考會（現為國家發展委員會）去年發布了〈行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則〉，其中確定政府資料開放、無償的兩大原則。（發文日期：102.02.23。發文字號：院授研訊字第1022460185號函。）

「四、政府資料以開放為原則。但敏感性資料或有其他特殊情形，各機關得敘明理由經首長核可不予開放。......」
「八、使用者依前點使用規範之約定利用政府資料者，各機關以無償提供為原則。但有特殊業務需求者，得約定收費方式及金額，並定期檢討該約定；其收費，並得依資料使用目的或使用模式約定不同費率。」

「國土測繪中心」為行政院內部政轄下的四級機關，因此在處理成果時，也應遵循此作業原則，但是其目前測繪成果的申請與此作業原則並不相符。

三、申請收費的限制

〈規費法〉為政府機關、學校收取規費的母法。上述〈國土測繪法〉第54條第2項之所以能夠直接針對申請測繪成果來加以收費，法源即來自於〈規費法〉。
〈規費法〉中與政府地理/地圖資料申請收費相關的主要條款包括第8、12、13條。這些條款規定的大原則為「收費為原則、免/減/停徵為例外」、「針對特定對象收費」。詳細條款如下：
- 第8條：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：
  - 一、公有道路、設施、設備及場所。
  - 二、標誌、資料 (訊) 、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、書表、簡章及圖說。
  - 三、資料 (訊) 之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱覽。
  - 四、依其他法律規定應徵收使用規費之項目。」
- 第12條：「有下列各款情事之一者，業務主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：
  - 一、各機關學校辦理業務或教育宣導。
  - 二、各機關學校間協助事項。
  - 三、重大災害地區災民因災害所增加之規費。
  - 四、因處理緊急急難救助所負擔之規費。
  - 五、老人、身心障礙者、低收入戶之身分證明文件。
  - 六、基於國際間條約、協定或互惠原則。
  - 七、其他法律規定得免徵、減徵或停徵者。」
- 第13條：「有下列各款情事之一者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費：
  - 一、為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。
  - 二、不合時宜或不具徵收效益之規費。
  - 三、基於公共利益或特殊需要考量。」

四、管制利用的限制

〈國土測繪法〉為國土測繪資料的產生、管理與後續應用的母法，其中對於測繪資料成果的應用僅在第54條有概括規定，並授權中央主管機關會商目的事業主管機關後自行訂定「辦法」來管理：
- 第54條第1項：「政府機關依本法所為之測繪成果，除法規另有規定不得提供者外，機關、團體或個人得申請使用。」
- 第54條第2項：「前項測繪成果申請使用程序、收費基準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商目的事業主管機關定之。」
由於〈國土測繪法〉第54條第2項並沒有規定授權範圍，因此導致測繪成果的申請規則完全透過行政命令與內部的行政規則直接規定，這些命令與規則的內容煩雜，甚至有些重要規定完全沒有規範，而是等到使用者下載申請書或同意書填寫時，才在這些書表中閱讀到重要的使用限制。範例請見下面「通用版電子地圖」的說明內容(https://osmtw.hackpad.com/Open-Geo-Data-for-Government-legal-issues#:h=已知的法規限制，下拉至「1.b. 通用版電子地圖」)。
這些在法規命令與行政規則的重要限制主要如下：

限制利用目的；
禁止將資料或加值/衍生產品自由移轉、散布；
要求利用人之委託人管制資料的利用。

已知有法規限制的地理/地圖資訊

社群在「Open Geo Data for Government: 有那些政府的地理資訊或地圖(國土地理資訊中優先)是可以「開放」中提出一串的清單，希望政府可以優先開放的地理/地圖資訊，根據這個清單的大分類與資訊， Florence T.M. Ko初步整體出下列的法規限制：

一、基本圖資

交通部路網數值圖
1. 限制之處：收費、禁止自由移轉、要求訂定管理規範,
2. 相關限制法規：〈交通部路網數值圖流通管理要點〉
  1. 第三段：「...本數值圖之著作權歸屬中華民國（代表機關：交通部），非經本部授權不得轉錄、轉售或贈與...」
  2. 第四段：「...申請使用本數值圖應依交通路網數值圖規費收費標準相關規定繳費。各類適用對象之售價及更新價格詳如附表。」
  3. 〈附表–本數值圖適用對象及費額對照表〉第三類：「...但須與受託單位另行訂定資料使用管制規範，並負責管制資料之使用。」
通用版電子地圖
1. 限制之處：收費、限制目的、禁止自由移轉、管理規範。
2. 相關限制法規：
  1. 〈內政部國土測繪中心測繪成果電子資料流通作業要點〉(101-04-02 修正)。這份要點共十點規定，其中第九、十點限制資料自由被利用：
  1. 上述作業要點中第十點所規定的非加值型「資料使用注意事項」範例-〈內政部國土測繪中心-通用版電子地圖成果檔申請書〉。這份申請書在「資料使用注意事項」一欄中有七點規定，其中下面3點限制資料自由被利用：
  1. 上述作業要點中第十點所規定的加值型「利用規定同意書」範例-〈測繪成果加值利用規定同意書〉。這份同意書有十二點規定，其中下面5點規定限制資料自由被利用：
  1. 針對申請時所收取的規費，則另外以「國土測繪成果資料收費標準」來規定。在這個收費標準的第2條中，規定了申請各項地理/地圖資訊的收費標準，每項資料的收費標準另以附件細部規定。
3. 開放進度
  1. 2014/10/24：開放兩款介接程式，以供介接電子地圖內容與正射影像內容。
  - 不過似乎好像還是要申請才可以介接利用資料的樣子！

數值地形模型
1. 限制之處：限制使用目的、禁止自由移轉。
2. 相關限制法規：
  1. 〈數值地形模型成果資料流通供應要點〉
  1. 〈測繪成果申請使用辦法〉(母法為國土測繪法第五十四條第二項規定)

二、主題圖資　

三、其他與地理資訊非直接相關，但重要卻被忽略的

可能有法規限制的地理/地圖資訊

這部份所列的內容，是在「Open Geo Data for Government: 有那些政府的地理資訊或地圖(國土地理資訊中優先)是可以「開放」標題下有列出資訊，但是從所列資訊中無法分析出是否有法規限制存在：

一、基本圖資

統計區分類系統圖資：包含二級發布區、一級發布區、最小統計區，以下為簡短說明階層架構、作業標準、資料說明。

二、主題圖資　

三、其他與地理資訊非直接相關，但重要卻被忽略的

政府地理／地圖資訊法規

國土測繪中心「圖籍資料管理與供應類」的行政規則

2015/01/06造訪時，共有17項行政規則：http://www.nlsc.gov.tw/websites/12_law/02_class_r.aspx?lt=0&la=1&le=2&li=13&le2=3&li2=144 （若無法直接顯示該分類內容，請點選右上角分類中的「圖籍資料管理與供應類」）

〈臺灣地區地圖及影像資料供應要點〉
1. 法源
1. 限制之處：收費、禁止自由移轉
2. 相關法規內容：
1. 疑義：
1. 適用本要點的相關政府地理／地圖資訊